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災害管理四階段

所謂災害管理( Disaster Manegement ),是針對危險情況的一種持續性、動態性的規劃管理過程,以減少危險情況的不確定性及降低災害發生之可能。從「管理」的觀念而言,有關災害種類、預防方法、發生時間、應變方式、復原計畫、政策檢討等,均是災害管理的範疇。 災害發生之過程可分為減災(mitigation )、整備(prepared-ness )、應變(response )、復原(recovery )四個階段,每階段皆環環相扣,一個階段沒作好,就會影響下一階段的工作。事實上,預防勝於治療,因此近年來的重點逐漸轉移至減災工作上,因為減災才是最根本且長期性的災害管理措施。

災害管理四階段:減災、備災、應變、復原。
災害管理四階段:減災、備災、應變、復原。
減災

減災屬於災害管理的一環,乃指降低某地區未來災害發生的頻率、規模、衝擊所採行的政策及措施。減災措施一般可分為二類:

  • 結構性減災措施:
    意指興建實體防災設施;以土石流災害為例,如興建防砂壩、梳子壩、導流堤、沉砂池等硬體工程,以及建立警戒與監測系統等。
  • 非結構性減災措施
    意指透過法令、政策、保險或各種軟體與管理對策來減緩、降低或轉移災害可能造成之衝擊;例如土石流潛勢溪流之調查與公開、防災疏散避難規劃、山坡地利用管理、水土保持計畫擬定與實施、特定水土保持區劃定等。
整備

災害來臨前若有充足的準備,就能夠熟悉救災的運作程序,減少災時損失。災害的發生常為一瞬間的變化,要臨危不亂、避免災害擴大與災情損失,必須於平時做好充分準備,應付災害發生時可能產生的各種狀況。主要工作有三:

  • 訓練
    建立緊急行動中之職權與責任,並儲備資源以支持救災行動。訓練工作關乎災害處理、災害應變能力之執行,透過訓練工作,可迅速明瞭組織的計畫及設備的運作,提升運作效率。
  • 計畫
    計畫是行動的依據,事先擬定災變管理計畫,災害發生時就可協調各部門採取一致的行動。良好的應變計畫可使人員妥善利用有限資源,更可避免災損擴大。
  • 警告
    於災害未發生時,預先發布危險訊息,提醒民眾提高警覺、做好防災準備工作。
應變

災害發生時的因應措施,除依事先擬定之災害應變計畫外,對於災害發生時的應變作業,依照急迫性可分為災害緊急通報與災害應變中心兩個應變時期。

(一) 災害緊急通報時期 災害緊急通報於應變小組成立前進行,係為爭取救災時效,於災害發生時或有發生之可能時,於第一時間進行各級政府災害權責單位複式多元通報。

災害應變中心時期始於災害應變中心成立,主要任務為動員救災人力並啟動緊急醫療救護系統,於第一時間搶救人民生命及財產,並迅速疏散、收容與撤離災民。

(二) 災害應變中心時期 主要包含六個工作:
  • 成立災害應變中心 扮演救災人員的指揮調度﹙縱向聯繫﹚與各部門的溝通協調﹙橫向聯繫﹚之重要角色,並迅速發布或傳遞災害警報。災害應變中心之成立有賴平時擬定的完善計畫、演習訓練與防災意識。
    土石流災害通報及應變組織架構圖:
    這是一張顯示行政院農業委員會災害緊急通報系統圖(流程圖)_說明:由民眾_向各縣市政府(非)災害權責單位或(非)中央災害主管機關或消防署通報後_由這些單位再向上呈報給(農業委員會和災防會和新聞局和中央防災或非防災主管機關)後_在呈送到行政院
  • 動員 大規模災害發生之救災人力主要包含政府(警察、消防人員)、軍方與民防三個體系。
  • 災民的收容與撤離 災害潛勢區域或高風險地區應事先規劃安全緊急疏散逃生路線及安全避難處所,以備不時之需。
  • 緊急醫療救護系統之運作 災時搶救民眾生命為首要工作,在啟動救災系統的同時,也須同一時間啟動緊急醫療救護系統來配合;緊急醫療救護應變計畫,應配合當地的醫療資源與民眾就醫習慣而擬定。
  • 實施交通管制 實施交通管制有利於救災人員救災車輛迅速進入災區,並且避免閒雜人等進入災區而妨礙救災工作之進行。此外,應加強巡邏、防制宵小趁隙作案。
  • 防止二次災害發生: 如颱風過後造成鬆散的地質結構與大量的雨水、地震過後的餘震、房屋倒塌、海嘯皆可能造成嚴重之二次災害。其不但會加重損失,更影響復原工作的進行,故除了平時應規劃完善的防救災工作外,對於災後可能發生的二次災害更要加以防範。
復健
復原重建行動是配合減災行動使災害後恢復至(甚至更好)災害前的措施,為一項重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運作之政策, 可分為短期與長期政策。短期復原重點為維生管線 (lifeline systems) 之恢復,包括電力、通訊、自來水 、污水系統、運輸等系統,以提供居民基本食物、衣物、避難之需求,並維持災區的治安;長期則須恢復經濟活動、重建社會公共設施與居民生活。
這是一張顯示災害復原重建流程圖_說明:第一步_災害發生現地調查,第二步_判斷有立即危險進行緊急搶修、處理;如暫無威脅進行復原重建對策,第三步_進行工程進度追蹤,第四步_檢討與修正
台灣的災害防救現況

一、災害防救法則
針對災害發生過程的四個階段,台灣災害防救法將災害防救區分為災害預防、災害應變及災後復原重建等三個部份, 即將災害管理的「減災」及「整備」兩階段合併為「災害預防」,並明確分配各種災害負責機關之任務分工。

(一) 災害防救法制定沿革 1994年 8月 院頒災害防救方案。
1995年11月 行政院提報災害防救法草案。
1999年11月 行政院再函請立法院審議 。
2000年 6月 立法院審議三讀通過。
2000年 7月 災害防救法公布施行。
2002年5月29日增訂公布第 39-1 條條文。 (二) 災害防救法重點事項 1. 建立減災、整備、災害應變及復原重建之防救體系。
2. 建構分工整合的災害防救組織。
3. 透過災害防救計畫推動相關措施。
4. 結合全民防衛體系及民間救難組織。
5. 國軍支援救災機制明確化。
6. 劃定警戒區域維護人民生命安全。

二、各種災害之中央災害防救業務主管機關

依據『災害防救法』第三條及中央災害防救會報規定,台灣地區各種災害的中央災害防救業務主管機關分別如下: 1. 風災、震災、重大火災、爆炸災害:內政部。
2. 水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害:經濟部。
3. 寒害、土石流災害:行政院農業委員會。
4. 空難、海難與路上交通事故:交通部。
5. 毒性化學物質災害:行政院環境保護署。
6. 輻射災害:行政院原子能委員會。
7. 生物病源災害:行政院衛生署。

三、台灣災害防救特色

如前所述,災害發生之過程分為 減災(mitigation)、 備災(prepared-ness)、 應變(response)、 復原(recovery)四個階段, 台灣災害防救法明定災害防救區分為災害預防、災害應變及災後復原重建等三個部份,即將災害管理「減災」及「備災」兩階段合併為「災害預防」,並規範各種災害之負責機關,明確任務分工,以下就台灣防救三階段進行說明:
(一) 災害預防 主要為編撰公共安全白皮書(提昇公共安全管理效能,建立良好的災害管理機制)、健全物品管理體系(落實公共危險物品管理、完備爆竹煙火管理法制、建立液化石油氣安全管理機制)建置縱火防治機制、推動防災社區、運用消防救難志工、加強火災防範措施、定期舉辦防救災演練等。
(二) 災害應變 主要為整合救災指揮體系、加強災害搶救效能(辦理救災專業訓練)、建構立體救災網絡、提昇緊急救護品質、強化應變運作機制等。
(三) 復原重建 主要為健全復原重建機制(組成「專責之重建推動委員會」或「任務編組重建專案小組」)、建立特色(簡化行政程序、重建人員專職化、橫向聯繫平台、單一窗口作業、善用民間資源)兩方面。

(資料來源:2005.1消防月刊「台灣防災2004亞洲消防首長協會第23屆年會署長防災專題演講」)